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所得税并税改革与程序正义

发布时间:2019-11-27 05:50:52 编辑:笔名

所得税并税改革与程序正义

所得税并税改革与程序正义

税收制度的非正常博弈

围绕着中国企业所得税并轨改革,在中国的税务部门与外资企业之间产生了巨大的分歧。54家跨国公司联名上书国务院法制办,要求“取消对外资企业优惠政策应有一个五到十年过渡期的规定”,将中国税收改革中所蕴含的深层次矛盾充分暴露了出来。在名义税率背后,是各种各样的税收减免制度;在全国统一税率的背后,是各个地方不计成本的税收减免政策;在公平原则的背后,是不同阶层的非正常博弈。

早在1991年,全国人大常委会就制定了外商投资企业和外国企业所得税法。1993年,我国又颁布了中华人民共和国企业所得税暂行条例。这两个重要的法律文件将中国境内的内资企业与外资企业纳税义务完全区分开来,外资企业名义税负大约是15%,实际税负只有11%。而内资企业名义税负高达33%,实际税负也有23%。

不仅如此,建立在出口导向增长型的经济模式,决定了中国政府为了扩大出口,实行了广泛的出口退税政策。从1985年到现在,中国的出口退税大幅度增长。有关部门统计,1998年出口退税437亿元,到2004年,出口退税增加到4200亿元。出口退税占出口额比重由1998年的2.9%,上升为2003年的5.6%;出口退税占GDP比重由0.6%上升为1.7%;出口退税占中央财政收入比重由8.9%上升为17.2%。从1998年到2004年,中央财政出口补贴累计额为10445亿元。这些出口退税大多属于沿海地区的外资企业。随着中国出口退税政策的调整,外资企业出现了令人尴尬的亏损局面。2005年1到4月,全国规模以上工业企业实现利润的3893亿元,比去年同期增长15.6%,可是其中外商投资企业实现利润却下降了3.5%。令人值得玩味的是,在商务部批准的外商投资企业中,大约有一半处于亏损状态。国家税务总局有关官员认为,之所以出现这种反常现象,其中主要原因就在于,外商投资企业通过非正常性的亏损,规避国家的税收规定,或者通过转移定价方式把企业的利润转移到国外的关联公司中。据保守估计,仅每年通过转移定价规避中国的税款损失就有300亿元。

由此看来,如果仅仅看到法律制度中外资企业与中资企业税收制度的不平等性,而没有看到制度实施过程中所出现的不平等性;如果仅仅看到静态的税收减免规定,而没有看到动态的转移定价税收制度的规定,那么很难对中国企业所得税制度作出全面客观的评估。正是由于不合理的税收制度,使得中资企业面临着明显的不公平竞争,中国的产业政策出现了严重的失衡现象。不仅如此,由于中国国内宏观调控赖以实施的税收政策存在着重大缺陷,所以宏观调控所产生的副作用也越来越多。每当中央政府提出改革税收制度时,社会上总是会产生巨大的反对声浪。在中央政府的游移不定之中,外资企业悄悄地调整了出口策略,通过其他各种途径规避国家的税收制度。

在政府主导型的改革中,这种现象难以避免。从客观上来说,政府主导的改革总是将整体发展置于优先的地位,但是由于过分强调效率,而没有考虑到社会各阶层利益的平衡,所以,为了扩大出口必然会给出口企业各种优惠。正是看准了这一点,在中国设立的外资企业大量利用税收制度的漏洞,获取巨额利润。目前出现的“一边亏损一边增加投资”现象充分说明了,中国的税收制度在宏观调控、社会财富的分配方面已经失灵。

合理调整税收制度的途径

解决这个问题当然不能沿用传统的思维方式,而应该从我国的改革战略出发,寻找根本的解决途径。

首先,过分依赖出口拉动经济增长的模式必须改变。当前,为了扩大出口,一方面在税收制度上作出重大让步,另一方面却大量地支付出口补贴。据有关部门测算,中国已经成为出口补贴比重最大的发展中国家。2004年,中国的出口补贴占出口总额比重的21.1%,远远高于东盟国家和香港地区。这种双重减税的税收制度安排,极大地损害了中国的国家利益,导致中国的经济对外贸出口的依存度越来越高。对于我们这样一个拥有世界最多人口的大国,这样的制度安排充满着危险性。假如不能够在企业所得税和相关税收制度的调整中实现利益的均衡,那么,中国吸引外资越多,对中国的经济所造成的损害就越大。

其次,必须改变效率优先兼顾公平的发展战略,最大限度地考虑到不同利益主体之间的协调稳定发展。吸引外资从表面上来看是为了发展本国的经济,但由于奉行效率优先兼顾公平的发展战略,所以,吸引外资成为中国各个地方拉动经济增长的主要手段。不管外资进入中国是否能够改善当地居民的福利,只要外资进入能够确保地方GDP的增长,各个地方政府就会一拥而上,通过各种税收减免措施吸引外资企业。从表面上看,中国企业所得税中出现的不合理现象源于各个地方乱开口子,但是从本质上来说,根源在于我国不合理的效率优先兼顾公平的发展战略。如果不改变发展战略,没有真正建立中资企业与外资企业公平博弈的平台,那么中国经济的失衡现象将会越来越突出。第三,必须遵循程序正义的原则,在立法过程中广泛听取各个利益群体的意见,防止不公正的税收法律制度损害中国企业的利益。我国的税收制度是建立在生产关系剧烈变动基础之上的法律制度。随着生产关系的不断调整,税收制度也必须随之发生改变。目前的情况是,中国加入世界贸易组织之后,中国境内的外资企业普遍享受超国民待遇,它们在企业所得税及其他税收减免政策上享受越来越多的优惠,而中资企业不得不在不合理的税赋基础上参与国际竞争。这样的税收制度安排,没有体现法律的公平原则。所以,立法部门在制定法律规范的过程中,不但要考虑到外资企业的呼声,而且要考虑到中资企业的实际需求,充分平衡各方面的利益,并且在国家的宏观战略指导下,制定科学的税收法律体系。

所得税改革只是一种手段

在涉及税收制度这样关系到企业财产利益分配的重大问题上,国家立法机关必须根据《宪法》和《立法法》的要求,慎重检讨以往的立法模式,尽快将国务院和财政部及国家税务总局手中的税收立法权收回全国人大及其常委会。将不同种类企业的非正常博弈变为宪法体制下的公开讨价还价,只有这样才能确保各个市场主体都能充分地表达自己的意见,并且通过自己的代表将自己的意见上升为国家的法律。

西方国家的市场经济从本质上来说属于亏损的市场经济,资本主义市场经济的发展是以发展中国家或者殖民地国家大量的负外部性存在为基础的。在西方国家市场经济的扩张过程中,除了传统的原材料掠夺、制成品倾销之外,还通过金融市场包括外汇市场将发展中国家的“消费剩余”席卷而去。近年来,随着发展中国家的崛起,发达国家的资金通过各种方式进入到发展中国家。发达国家为了实现对资金的绝对控制,纷纷制定新的贸易保护主义和促进本国投资的法案。在这个大背景下,发展中国家如果片面依靠减免税收吸引外资,或者提高出口补贴,保持外商投资企业产品出口的高利润,那么必然会损害发展中国家的整体利益。资金的趋利性质决定了资金的走向,而西方发达国家市场经济亏损本质,决定了发展中国家在使用外资的过程中,必须牢牢掌握主导权。如果为了吸收外资,而在税收制度上被外商企业牵着鼻子走,那么,外资利用越多,对中国经济的发展越不利。

当前中国的经济正处在十字路口,增长模式和增长速度都需要大幅度调整。围绕着企业所得税改革所产生的种种争议,只不过是中国经济发展中所存在的诸多问题中很小的部分。但是,如果不能解决企业所得税改革中所出现的问题,如果不能利用现有的法律机制,平衡各方面的利益关系,那么,中国的改革将会迷失方向。改革始终不是目的,改革包括税收制度改革之手段,目的是为了提高中国国民的福利,建立可持续发展的经济运行机制。当前这种逆向的制度安排,不但无助于改善中国国民的福利,完善中国的市场经济,反而会在一定程度上为未来的改革埋下地雷。

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